過去30年，中國針對稀缺礦產(chǎn)對外貿(mào)易出臺了多種政策，但多是著眼于解決現(xiàn)實中最突出的問題。在經(jīng)濟(jì)全球化快速發(fā)展的今天，政策逐步變化，更加注重可持續(xù)發(fā)展，以更加寬泛的視角看待當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻形勢，用市場化手段解決貿(mào)易爭端，在多邊貿(mào)易規(guī)則的框架下，構(gòu)建更加開放、透明、穩(wěn)定的政策體系。

中國稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策的演變

稀缺礦產(chǎn)是在地殼中含量極少，難于提取而又用途十分重要的礦產(chǎn)，如稀土、鎢、銻、錫、鉬、銦、鍺、鎵等。改革開放以來，中國對稀缺礦產(chǎn)的貿(mào)易政策曾發(fā)生多次改變，從實施出口退稅政策，到取消出口退稅，從許可證管理，到配額管理，從加征出口關(guān)稅，到取消出口關(guān)稅、以及取消出口配額，其中以2000年和2015年為時間節(jié)點，出現(xiàn)了兩次根本性的轉(zhuǎn)變，即從鼓勵出口型的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向出口管制型的貿(mào)易政策，再轉(zhuǎn)向開放型的貿(mào)易政策，這其中既反映了當(dāng)時國內(nèi)外的客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也反映出我國在每一階段外貿(mào)發(fā)展思路和戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。

改革開放初期鼓勵出口型的貿(mào)易政策

改革開放初期，我國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)相對落后，當(dāng)時對外貿(mào)易發(fā)展的主要任務(wù)就是通過擴(kuò)大出口，為國家賺取外匯，以彌補(bǔ)國內(nèi)資金不足，保障現(xiàn)代化的建設(shè)，推動國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此政府對初級產(chǎn)品的出口，包括礦產(chǎn)原料出口多采取支持鼓勵的態(tài)度。為了擴(kuò)大出口，1985年我國開始全面實施出口退稅政策，稀土、鎢、銻、錫等稀有金屬的出口也涵蓋在內(nèi)。其中，稀土金屬礦的出口退稅率為13%，稀土金屬的出口退稅率為17%，鎢、錫的出口退稅率為17%，這個政策一直持續(xù)到上世紀(jì)90年代。

為了穩(wěn)定價格和收入，這一時期我國對稀缺礦產(chǎn)品出口還實行了許可證管理制度。在1980年國家進(jìn)出口管理委員會和對外貿(mào)易部聯(lián)合頒布的《關(guān)于出口許可證制度的暫行辦法》中，明確規(guī)定了實施出口許可證管理的129種產(chǎn)品，其中金屬礦產(chǎn)品包括鋼材、生鐵、銅、鋁、鉛、鋅等25個品種，涉及8個稀缺礦產(chǎn)品種，分別為鉻礦、汞、鈷、鉍、錫、鉬、鎢、石墨，該政策要求申請出口許可證的企業(yè)，必須向政府相關(guān)部門出示貿(mào)易合同，其中出口商品的價格不得低于商會規(guī)定的最低出口價。

1985年，外經(jīng)貿(mào)部又進(jìn)一步出臺了關(guān)于出口許可證分級管理的規(guī)定，將出口許可證商品分為三級管理，第一級由經(jīng)貿(mào)部審批簽發(fā)，第二級由經(jīng)貿(mào)部駐口岸特派員辦事處簽發(fā)，第三級由省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市經(jīng)貿(mào)廳簽發(fā)。其中，鎢被列為一級管理的品種，銻、錫、鈷、鉍、鉬、鉻、石墨、汞、稀土被列為三級管理的品種。在此后的十幾年中，外經(jīng)貿(mào)部曾多次對實行出口許可證管理的商品目錄、地區(qū)范圍及發(fā)證單位作出調(diào)整，1987年取消汞、鈷、鉍、鉬精礦及鉬酸銨的出口許可證管理，1988年增加了對鎢鐵的出口許可證管理，1988年以后鎢、銻、錫、稀土劃歸口岸特派員辦事處管理，1999年以后鎢、銻由特派員辦事處轉(zhuǎn)歸經(jīng)貿(mào)部許可證事務(wù)局管理。可以看出，這一時期國家對特殊稀缺礦產(chǎn)品的監(jiān)管力度不斷加大，對一般稀缺礦產(chǎn)品出口并不做嚴(yán)格管理。

應(yīng)當(dāng)說，早期的稀缺礦產(chǎn)品貿(mào)易政策主要關(guān)注出口能力、出口業(yè)績，并沒有對數(shù)量進(jìn)行限制，也沒有意識到資源流失的問題，還是一種粗放型外貿(mào)發(fā)展思路。

由于當(dāng)時國家急需外匯，部分稀缺礦產(chǎn)成為重要的創(chuàng)匯產(chǎn)品，政府對出口貿(mào)易商的資質(zhì)沒有要求，有太多的中小供應(yīng)商參與出口，一些地方政府也本著“創(chuàng)匯至上”的觀念，千方百計促進(jìn)出口，結(jié)果導(dǎo)致許多地區(qū)出現(xiàn)惡性競爭、低價出口、過度開發(fā)及環(huán)境污染的局面，給后續(xù)發(fā)展帶來一系列問題。

2000~2014年代管制型的出口貿(mào)易政策

進(jìn)入21世紀(jì)，我國在通向外貿(mào)出口大國的的同時，資源環(huán)境約束越來越大，可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性日益凸顯，轉(zhuǎn)變貿(mào)易增長方式被提到議程，對稀缺礦產(chǎn)品的貿(mào)易政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從鼓勵出口轉(zhuǎn)向計劃出口，自2000年起，開始對稀缺礦產(chǎn)品出口采取限制性措施，陸續(xù)出臺了出口配額管理、取消出口退稅、加征出口關(guān)稅、提高市場準(zhǔn)入門檻、限制外商投資等一系列政策。

出口配額管理

實際上，在1999年我國就已開始對稀土實行出口配額管理，由外經(jīng)貿(mào)部會同國家經(jīng)貿(mào)委、國土資源部確定年度的出口配額總量，再由各地方外經(jīng)貿(mào)主管部門分配給當(dāng)?shù)厣暾埑隹诘钠髽I(yè)，包括稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體，2002年以后又將鎢、銻、錫及制品納入出口配額管理范疇，包括鎢砂、仲鎢酸銨、偏鎢酸銨、三氧化鎢、藍(lán)色氧化鎢、鎢酸及鹽類、鎢粉及制品、還有銻砂、氧化銻、銻合金及銻制品、錫礦砂、錫及錫合金等，其中對鎢、銻類產(chǎn)品實行國營貿(mào)易管理。2007年以后，我國對銦、鉬出口也實行了配額許可證管理，包括未鍛軋的銦、鍛軋的銦及制品，鉬礦砂、鉬精礦、鉬氧化物、鉬酸銨、鉬鐵、鉬粉、鉬制品等。

自2002年對稀缺礦產(chǎn)實施出口配額管理以后，我國稀缺礦產(chǎn)品出口配額的數(shù)量便呈現(xiàn)逐步遞減的趨勢，在2006年以后出口配額收緊的力度尤為明顯。2006年商務(wù)部下發(fā)的稀土出口配額為6.18萬噸，2007為5.96萬噸，2008年為4.75萬噸，2005年鎢的出口配額為1.63萬噸，2006年為1.58萬噸。2007年為1.54萬噸，2008年1.49萬噸，錫的出口配額在2006年以后也大幅下降，從5.3萬噸降至2011年的1.89萬噸。與此同時，國家對稀缺礦產(chǎn)的生產(chǎn)開采也實行指令性控制，由國土資源部每年下達(dá)生產(chǎn)指令性計劃，并暫停發(fā)放新鎢礦的開采許可證，停止鎢精礦、稀土原礦、多晶硅等初級原料出口。

取消出口退稅

2004~2007年間，我國逐步降低并最終取消了對稀缺礦產(chǎn)的出口退稅政策。

2003年10月13日，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月起取消稀土金屬礦、天然石墨、鈷、錫、鉻、鎢、鈦、鈮、鉭、釩礦砂及精礦和廢碎料的出口退稅，將鉻鐵、硅鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅率調(diào)降至8%，并將稀土金屬及稀土初級化合物的出口退稅率調(diào)降至5%。2005年5月，進(jìn)一步取消了稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類、金屬硅、鎢鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅，將鎢、錫、銻制品的出口退稅率下調(diào)為8%。2006年錫錠、焊錫條、未鍛軋銻、鎢品的出口退稅也被取消，銻產(chǎn)品出口退稅從之前的8%下調(diào)到5%。到2007年，我國稀缺礦產(chǎn)品的出口退稅基本都被取消。

加征出口關(guān)稅

在取消出口退稅的同時，我國開始逐步對各種稀缺礦產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，并不斷提高關(guān)稅稅率。2006年10月，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》，規(guī)定自2006年11月1日起，對稀土金屬礦、鈷礦、鉻礦、鉬礦、鈦礦、鋯礦、鉬鐵、鎢鐵、硅鎢鐵、鈮鐵、稀土氧化物征收10%的出口關(guān)稅。2007年開始對銻錠、APT、三氧化鎢、鎢粉、碳化物鎢、未鍛軋鎢等鎢產(chǎn)品征收5%的出口關(guān)稅，對天然石墨、稀土金屬征10%的出口關(guān)稅，并上調(diào)鎢、鉬、鉻、稀土等稀有金屬原礦的出口關(guān)稅至15%。2008年，對錫礦砂及精礦征收20%的出口關(guān)稅，對非合金錫征收10%的出口關(guān)稅，將鎢鐵、鉬鐵的出口關(guān)稅從之前的10%上調(diào)至20%，將稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口關(guān)稅由之前的10%上調(diào)至25%。2011年以后進(jìn)一步擴(kuò)大稀土的征稅范圍，包括金屬釹、金屬鑭、金屬鈰、金屬鐠、金屬釔、氯化鑭等，征稅品種達(dá)50多個。

提高準(zhǔn)入門檻

2006年底，國家發(fā)改委發(fā)布第94號公告，決定對鎢、錫、銻行業(yè)實施準(zhǔn)入制度，對鎢、錫、銻行業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的設(shè)立布局、生產(chǎn)規(guī)模、工藝裝備、資源回收、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容都提出明確要求，如新建、改擴(kuò)建的鎢冶煉項目仲鎢酸銨年產(chǎn)不得低于5000噸，鎢粉、碳化鎢年生產(chǎn)能力不得低于2000噸，錫冶煉項目年產(chǎn)錫錠(或粗錫)不得低于8000噸，新建、改擴(kuò)建以含錫廢料為原料的再生錫冶煉項目，要擁有粗煉、精煉煙化、真空、余熱利用、“三廢”處理等完整工藝流程等。2006年以后，國家對稀土出口企業(yè)的資質(zhì)也提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，不僅在供貨規(guī)模和質(zhì)量上有一定的要求，還將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)納入稀土出口企業(yè)資質(zhì)條件，并將出口企業(yè)環(huán)保核查的結(jié)果與申報出口配額的資格掛鉤。

限制外商投資

2004年以后，對外商投資也采取限制性措施。在國家發(fā)改委和商務(wù)部2004年11月聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，將稀土勘查、開采、選礦列入禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，將稀土的冶煉、分離(限合資、合作)列入限制外商投資目錄。2007年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將鎢、鉬、錫、銻、螢石的勘探、開采列為禁止外資進(jìn)入的項目，將鎢、鉬、錫、銻等稀有金屬的冶煉列入限制外資進(jìn)入的項目。與此同時，在2005年，我國還禁止了稀土原礦的加工貿(mào)易，2006年11月將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類商品，以及鎢、銻、錫、鉬、鈷、鋯等稀缺礦產(chǎn)也列入加工貿(mào)易禁止類目錄。

總體來看，2000~2014年是一個政策逐步收緊的年代，這種政策轉(zhuǎn)變雖然對抑制稀有原料出口的過快增長起到了積極的作用，但也引起西方主要消費(fèi)國強(qiáng)烈不滿，并將其告到世貿(mào)組織，最終以中國敗訴收場，所以它也只能成為一種階段性的政策。

2015年以后開放型的出口貿(mào)易政策

2014年8月，隨著WTO就美、日、歐申訴中國稀土、鎢、鉬出口管制措施案做出最終裁決，長達(dá)十多年的出口配額限制和出口關(guān)稅制度被迫取消，我國稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策再次做出重大調(diào)整，從管制型出口轉(zhuǎn)向更開放的出口貿(mào)易政策。

2015年1月，商務(wù)部宣布取消稀土、鎢、鉬等產(chǎn)品的出口配額管理，2015年5月又進(jìn)一步取消了稀土、鎢、鉬等產(chǎn)品的出口關(guān)稅，與此同時，還取消了對鉬出口企業(yè)的資質(zhì)管理。這種政策轉(zhuǎn)型不僅顯示中國政府信守承諾，遵循世貿(mào)組織規(guī)則，也表明我國正在以一種更加開放的態(tài)度參與全球競爭，積極推進(jìn)市場化改革，減少政府干預(yù)，越來越多地讓市場在資源配置中發(fā)揮作用。

貿(mào)易政策的影響及實施效果

政策干預(yù)的積極影響

改革開放初期，由于出口退稅政策的實施，我國稀缺礦產(chǎn)出口貿(mào)易迅速發(fā)展，出口量大幅度增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國際競爭力逐步增強(qiáng)，并為國家創(chuàng)造了大量外匯收入。以稀土為例，1986年出口量為5187噸，創(chuàng)匯4324萬美元，1989年出口量增至9154噸，創(chuàng)匯近1.2億美元，1995年出口量達(dá)到42355噸，創(chuàng)匯2.2億美元，這其中出口退稅制度功不可沒。與此同時，早期的出口鼓勵政策還帶動了我國稀缺礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使稀缺礦產(chǎn)在采選、冶煉、分離等各環(huán)節(jié)的技術(shù)上都取得了較大進(jìn)步，形成了相對集中的產(chǎn)業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)格局也日趨完善。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國對稀缺礦產(chǎn)出口采取緊縮政策，包括限制出口數(shù)量、提高出口關(guān)稅、提高企業(yè)出口資質(zhì)門檻，這些措施在當(dāng)時對于遏制國內(nèi)稀缺礦產(chǎn)過度的開發(fā)，實現(xiàn)稀有資源的有序開采和出口，以及提高出口價格、改善出口效益都產(chǎn)生了明顯的效果。2006~2011年，中國稀土出口量逐年減少，從2006年的4.52萬噸，降至2011年的1.86萬噸。與之相對應(yīng)，稀土產(chǎn)品的出口價格卻在穩(wěn)步上升，尤其在2011年，我國8種常用稀土氧化物國內(nèi)平均價格同比上漲374%以上，出口價格上漲389%。由于出口配額收緊、供應(yīng)量減少，這一時期全球鎢價格也不斷上漲，其中我國鎢精礦價格從2005年的4萬/噸，升至2011年的13萬/噸，銻錠價格從2005年的2.7萬/噸上漲至2011年的9.1萬/噸。

與此同時，緊縮措施還有助于改善我國稀缺礦產(chǎn)的出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)。2000至2014年間，我國不斷調(diào)高稀缺礦產(chǎn)初級產(chǎn)品的出口稅率，稀土金屬礦、鎢礦、鉬礦、錫礦等金屬原礦的出口關(guān)稅，從零提高到10%，再提高到15%、20%不等，從而使稀缺礦產(chǎn)初級原料的出口量大幅度減少。2000年，我國出口稀土產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中，氧化稀土占出口總量的31.1%，稀土鹽類占出口總量的38.8%;稀土金屬及合金占出口總量的20.9%;稀土磁體出口僅占9.2%。而到2010年，我國出口稀土產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中，氧化稀土占出口總量的比重提高到43.4%;稀土鹽類占出口總量的12.7%;稀土金屬及合金占出口總量的15.6%;稀土磁體的占比提高到28.8%。可以看出，隨著關(guān)稅上調(diào)，我國稀缺礦產(chǎn)出口中，初級產(chǎn)品占比逐年下降，而附加價值相對較高的精加工產(chǎn)品占比逐步上升。

政策干預(yù)的負(fù)面效果

資源環(huán)境代價

上世紀(jì)八九十年代，中國對稀有金屬實施的出口退稅政策雖然在擴(kuò)大出口、增加創(chuàng)匯方面取得了顯著成效，但是由于對資源的過度開發(fā)，以及一些地區(qū)的亂采濫挖，給自然環(huán)境帶來極大破壞，許多地區(qū)出現(xiàn)水資源污染、土壤大面積酸化、植被遭破壞的現(xiàn)象，甚至殃及農(nóng)田。特別是在南方地區(qū)，由于稀土礦含量特別低，提取稀土?xí)r用的土地非常多，以至于一些地區(qū)搞 “翻山運(yùn)動”，造成大面積植被破壞和水土流失，嚴(yán)重影響了礦區(qū)及周邊的生態(tài)環(huán)境。

與此同時，過度開發(fā)還導(dǎo)致我國稀有資源大量、快速的流失和資源浪費(fèi)。過去20多年(主要指1985~2005年)，由于超強(qiáng)度的開采和出口，中國許多稀缺礦產(chǎn)的主要礦區(qū)都出現(xiàn)儲量急劇下降、資源優(yōu)勢岌岌可危的局面。《中國的稀土狀況與政策》白皮書指出，包頭主要稀土礦區(qū)資源僅剩下1/3，再過30年，世界上最大的稀土礦包頭白云鄂博礦藏就將消失，南方的稀土礦儲采比與20年前相比也迅速下降，余下不足1/3。到2020年，我國的銻、錫、稀土都將成為短缺性礦種。由于政府將采礦權(quán)下放，且不注意對企業(yè)行為監(jiān)管，在那段時期，我國稀缺礦產(chǎn)非法開采狀況也十分嚴(yán)重，亂開亂挖、肆意揮霍現(xiàn)象非常普遍。很多地方企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、開采技術(shù)落后，他們往往采富棄貧、采易棄難、優(yōu)礦劣用，留下大量爛尾礦，而他們回收利用的稀土僅為開采量的10%，1999年全國的稀土礦綜合回收率也只有18.3%。

價值價格背離

20世紀(jì)八九十年代，我國雖然是世界稀缺礦產(chǎn)資源大國，供應(yīng)全球70%的鎢、銻、稀土、銦，以及30%的錫和鉬，但是我們卻長期處于稀有金屬商業(yè)價值鏈的末端，以低價賤賣資源。1990~2005年，中國的稀土出口量增長近10倍，稀土價格卻下降了36%。在國際市場上，銦的合理價格應(yīng)當(dāng)是3000美元~5000美元/公斤，我國的銦出口價只有1000美元/公斤上下，有些年份甚至賤賣到50美元/公斤，鎢、錫、銻也同樣都以非常低廉的價格出口到海外。造成這種局面，一方面由于我國稀有金屬出口秩序混亂，企業(yè)在出口中競相壓價，且盲目生產(chǎn)導(dǎo)致市場供應(yīng)過剩;另一方面，也與只抓出口創(chuàng)匯、對行業(yè)中的問題缺乏有效監(jiān)管有關(guān)。由此可以看出，當(dāng)時的出口退稅政策的確存在許多缺陷。比如，政策的制定只關(guān)注短期利益，較少考慮出口的長期發(fā)展，同時政策出臺缺少與之相配套的管理機(jī)制和法律保障，更重要的是這些問題當(dāng)時并沒有引起主管部門的重視。

加劇貿(mào)易摩擦、導(dǎo)致國際貿(mào)易環(huán)境的惡化

從2000年到2014年，由于實施出口管制政策，我國與主要進(jìn)口國之間的貿(mào)易摩擦不斷升溫。2008年以后，美、日、歐等國不斷向我國施加壓力，指責(zé)中國限制稀土等初級產(chǎn)品出口，借機(jī)推高稀土價格，影響他國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2009年，美國、歐盟、墨西哥起訴中國對稀土礦產(chǎn)品實施出口限制，使得中國國內(nèi)的制造商和國外以稀土為原料的制造商處于不平等的競爭地位。2012年3月，美國、歐盟、日本又向WTO提起訴訟，稱中國對稀土等產(chǎn)品的出口管制措施違反了WTO規(guī)則以及《中國入世議定書》。

為了對抗中國的出口管制，美國、澳大利亞先后重啟了國內(nèi)稀土礦的生產(chǎn)，由于價格走高，巴西、印度、南非、加拿大等國的稀土礦山也紛紛復(fù)產(chǎn)或提出復(fù)產(chǎn)計劃，一時間全球掀起一股稀土投資開發(fā)的熱潮，世界稀土供應(yīng)開始呈現(xiàn)多元化的格局。與此同時，歐洲、日本等主要消費(fèi)國開始加緊對稀有金屬替代材料的開發(fā)，以及對資源的利用回收。日本與德、法聯(lián)手研制出一種世界上最細(xì)小的高性能磁性有機(jī)分子，該技術(shù)可減少電腦對稀土的使用，它應(yīng)用到太陽能電池及顯示器生產(chǎn)中，可以完全取代稀土元素，這些對于中國稀缺礦產(chǎn)的貿(mào)易緊縮政策無疑構(gòu)成打擊，它使全球稀缺礦產(chǎn)品的供需格局由之前的趨緊轉(zhuǎn)向?qū)捤桑�并進(jìn)一步導(dǎo)致價格下跌。從這一點看，我國對稀缺礦產(chǎn)品的出口管制，雖然取得了階段性的成果，但長期看是不可持續(xù)的，這是值得總結(jié)的。

(關(guān)鍵字：稀有金屬)